Mentre in Italia va in scena un dibattito archeologico fra Governo e Corte dei Conti, in Gran Bretagna gli omologhi istituzionali cosa fanno nell’esercizio delle medesime funzioni? Li’ scorre da decenni un sistema di valutazione e controllo delle pp.aa. centrali fondato – non a chiacchiere o per proclamazioni legislative astratte, ma nella realtà – sulla leale collaborazione fra istituzioni dello Stato.
Presentiamo qui sotto (e sintetizziamo) uno studio di Tommaso Cavaletto pubblicato nell’anno 2017 su Federalismi.it che, riprendendo relazioni del National Audit Office (NAO) inglese, approfondisce e descrive i concreti effetti benefici che arreca all’amministrazione pubblica e alla collettività inglese il controllo e la valutazione sui dicasteri ministeriali da parte di apposite commissioni parlamentari di controllo.
DI CHE VALUTAZIONE SI PARLA?
Non di una valutazione sui singoli, ma della “madre” delle altre valutazioni: la valutazione esterna delle amministrazioni nel loro complesso, dal punto di vista della gestione dei denari ad esse assegnati in relazione ai risultati di performance ottenuti (value for money). il Public Accounts Committee – comitato ristretto formato dai parlamentari e diretto da un rappresentante del più grande partito all’opposizione – valuta e controlla tutti i dipartimenti ministeriali governativi, sulla base di rapporti elaborati da un’autorità indipendente – il NAO diretta dal Comptroller and Auditor General (C&AG) – funzionario parlamentare – che esamina le modalità con le quali vengono poste in attuazione programmi e politiche affidate alla burocrazia centrale. L’esame delle varie questioni si traduce in “raccomandazioni a contenuto prescrittivo” che vengono rivolte ai vertici amministrativi dei ministeri, allo scopo di indurre correzioni/miglioramenti nella gestione delle politiche amministrate; ai ministeri il compito di dar seguito alle raccomandazioni mediante “implementazioni”. Insieme al PAC operano una serie di Comitati ristretti (Select Committees), sia alla Camera dei Comuni che alla Camera dei Lords, che intraprendono con analoga prassi operativa la valutazione e il controllo dell’operato dei vari dipartimenti ministeriali. Il volume di attività è esteso: nel periodo 2010-2015 sono state formulate 1338 raccomandazioni dal PAC, delle quali 636 implementate dal Governo (pag. 7). Il Public Accounts Committee opera – pur con le necessarie correzioni di rotta e d’indirizzo – dall’anno di grazia 1867, quando fu istituito su proposta del Primo Ministro William Gladstone. Affiancando il PAC i Comitati ristretti – Select Committee (vedine qui l’elenco e la loro composizione attuale) NON hanno come compito principale quello di emendare i disegni e di decreti legge governativi, MA quello di supervisionare ed esaminare il lavoro dei singoli dipartimenti governativi e di eventuali organi e agenzie dipartimentali correlati.
Pur col dovuto rispetto che si deve a chi ricopre cariche elettive nel Parlamento italiano, supponiamo che una parte infinitesimale di loro (anche quelli che hanno cognizioni di diritto pubblico e di diritto amministrativo) abbia una sia pur minima infarinatura sulla funzione di valutazione e controllo svolta in altre democrazie parlamentari e di quanto tale funzione abbia una rilevanza pari a quella legislativa. Una conoscenza appena sufficiente dei sistemi istituzionali esteri consentirebbe loro di comprendere, ad esempio, (citiamo il lavoro sotto allegato) “un’idea che da tempo sembra essersi radicata nell’immaginario collettivo britannico: il Parlamento, esautorato de facto del potere legislativo in senso sostanziale, avrebbe progressivamente perso la capacità di incidere sul processo decisionale, divenendo politicamente subalterno ad un Governo” (p. 18, 25 e pp. 33-36 ) se non fosse divenuta contemporaneamente politicamente decisiva l’attività della commissioni di controllo degli uffici governativi. “il Parlamento – e questo vale per tutti i sistemi politico-istituzionali informati al modello Westminster – ha sostanzialmente rinunciato al suo potere di scrutinio preventivo nel processo decisionale, investendo invece maggiori risorse nel controllo ex post della spesa pubblica” (p. 9) e “come il Parlamento britannico abbia trovato nell’attività valutativa un formidabile strumento di legittimazione sostanziale, tanto nei confronti del Governo, quanto dell’opinione pubblica” (p.33).
Si parla di un concretissimo potere di audit e controllo esercitato dalle Commissioni parlamentari. Il lavoro qui sotto ripreso riporta, con dovizia di circostanziati riferimenti che i permanent secretaries (l’equivalente dei nostri Capi diparrtmento ministeriali) , rischiano di vedersi continuamente accusati di non aver saputo implementare correttamente le politiche del Governo, con conseguenze che possono portare al deterioramento del rapporto di fiducia col ministro, e nei casi più gravi perfino alla loro destituzione. D’altra parte, la mancata attuazione delle raccomandazioni, formulate in sede di audizione, può risultare deleteria per il dipartimento nel suo complesso, generando ripercussioni sull’elargizione di determinate risorse finanziarie (pp. 16-17). D’altra parte, testimonianze dirette riportano che la maggior parte dei permanent secretaries condiziona il proprio operato alla fondamentale domanda: «sarei in grado di difendere questa misura di fronte al PAC?». In caso di risposta negativa, quasi certamente verrà cercata una soluzione alternativa. Pur con questo, la funzione di valutazione parlamentare non è vissuta e gestita come sterile scontro fra corporazioni, ma, nella vivacità dialettica reciproca, i rilievi del Parlamento sono considerati dagli uffici dipartimentali come utili riferimenti per migliorare le proprie performance gestionali e le relazioni annuali del NAO hanno tutto l’interesse a certificare e valorizzare i progressi realizzati dai dipartimenti perchè clima e atteggiamenti collaborativi, in definitiva, beneficiano tutti, Parlamento, Dipartimenti ministeriali e autorità indipendente di valutazione ( il NAO).
Ogni anno nella sua relazione il NAO certifica con indicatori numerici i risultati ottenuti dalla funzioni di valutazione controllo svolta dalle commissioni parlamentari. Nel periodo 2010- 2015 i vari ministeri hanno accettato le raccomandazioni formulate dal PAC e una quota importante (90%) sono state indicate dal Governo come implementate (Pagg. 7-8). I risultati conseguiti dalla funzione di valutazione e controllo esterno di gestione vengono misurati in Gran Bretagna anche in termini di risparmi di spesa che le raccomandazioni delle Commissioni parlamentari e le implementazioni dei dicasteri alla fine realizzano (si vedano anche i grafici a pag. 10). Il NAO addirittura misura in una proporzione di 1 a 20 il rapporto fra risorse impiegate per l’attività di audit e i risparmi ottenuti in conseguenza di tale attività. L’influenza dell’attività dei comitati e del NAO viene misurata anche in termini di influenza politica, attraverso il monitoraggio dei riferimenti che si attivano nei lavori parlamentari alla loro relazioni e alle raccomandazioni/implementazioni.
All’interno del Parlamento britannico, in conclusione, la valutazione delle politiche pubbliche impatta fortemente sul processo di policy making, grazie al gioco raccomandazioni/implementazioni e al rapporto sostanzialmente “simbiotico” fra le Commissioni di controllo e il National Audit Office (NAO) e all’influenza indirettamente esercitata da quest’ultimo. Sembra di essere nel Parlamento italiano, dove – a pensar male si fa peccato….. – prevalgono sotterranee gelosie fra i servizi parlamentari e le funzioni di audit assegnate alla Corte dei Conti.
C’è un abisso di vergogna che divide da noi gli ordinamenti istituzionali della nostra stessa area di democrazia e una clamorosa assenza di umiltà intellettuale negli osservatori informati nostrani.
Si consiglia i giovani studiosi che volessero approfondire i temi della valutazione delle politiche pubbliche e delle performance delle pubbliche amministrazioni, di studiare le esperienze di U.S.A. Francia e Germania e di consultare gli scritti di un grande intellettuale, mancato di recente, che studiò a fondo quei sistemi: il prof. Franco Archibugi; se ne vedano alcuni suoi scritti e una bibliografia utile. Vedi qui, vedi qui e vedi qui.
Giuseppe Beato