Il caos istituzionale della governance statale sulle opere pubbliche.

Riprendiamo, integrandolo, un “gustoso” articolo di Sergio Rizzo, apparso sulla colonne de La Repubblica del 15 giugno 2019, dove vengono enumerate ben 8 (otto) cosiddette “cabine di regia” delle opere pubbliche in questo povero Paese da ultimo mondo.

Ci pare fondamentale sottolineare nell’elenco qui di seguito il fatto che una parte consistente della governance tecnica delle opere pubbliche sia oggi sottratta agli uffici ministeriali e affidata a soggetti privati esterni, di piena manovrabilita’ politica, privi del fondamentale requisito dell’autonomia tecnico/gestionale in quanto “di fiducia” dei vertici politici che hanno reclutato le loro risorse manageriali e umane. E’ presente una sovrapposizione di “strati” amministrativi sedimentati nei decenni, ai quali le maggioranze di governo in carica hanno via, via apportato correzioni di “maquillage” e successive aggiunte di organi di governance. Partendo dai più’ antichi, si enumerano di seguito:

1. CASSA DEPOSITI E PRESTITI: la più’ antica di tutti, la banca d’investimenti fondata nel 1850 dal Regno Sabaudo e’ soggetto onusto di gloria perché’ custodiva, custodisce (custodira’?) i risparmi che gli italiani detengono presso il sistema postale. E’ storicamente la prima cassaforte dello Stato dei risparmi degli Italiani. Da direzione generale dell’allora Ministero del Tesoro oggi e’ divenuta una “smart” società’ per azioni, il cui 83% delle azioni sono detenute dal MEF e il restante 16% in mano a varie fondazioni bancarie (vedi qui per approfondire). Partendo dalle sue tradizionali e storiche funzioni di erogazione di mutui al sistema dei comuni italiani per l’attuazione di opere pubbliche, si presenta oggi al sistema economico e istituzionale  come  operatore per l’investimento di capitali di rischio delle imprese italiane, avendo tra l’altro rilevanti partecipazioni in player del calibro di FinTecna, Fincantieri, ENI, SNAM, Poste italiane, SACE. Come non collocare la CDP fra i soggetti istituzionali più’ “pesanti” nelle scelte di politica degli investimenti infrastrutturali, di fronte a un piano industriale 2019/2021 della medesima (vedi qui) che destina circa 200 miliardi di euro a supporto di imprese, infrastrutture e territorio?
2. Altro soggetto istituzionale ormai tradizionale e’ il CIPE (Comitato Interministeriale della Programmazione Economica) istituito nel 1967 come organo politico ministeriale, la cui segreteria era il polmone operativo dell’allora Ministero del Bilancio e della Programmazione economica. Oggi e’ incardinato nella Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE). L’autorità’ politica di impulso e’ in questo caso Il Presidente del Consiglio dei Ministri che lo presiede ( e che ne coordina anche l’attività’ di “segreteria” attraverso il DIPE);  il CIPE opera come Vertice politico governativo: ne sono membri permanenti il Ministro dell’economia e delle finanze, che ne è Vicepresidente, e i Ministri per gli affari esteri, dello sviluppo economico, delle politiche agricole alimentari e forestali, delle infrastrutture e trasporti, del lavoro e politiche sociali;  possono partecipare alle sedute anche il Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome, ove siano in esame questioni di interesse generale per le Regioni, e il Ragioniere Generale dello Stato, o un suo delegato. Come si vede un organo politico statale di straordinaria rilevanza cui spettano tra gli altri i compiti (vedi qui elenco analitico): a) coordinamento in materia di programmazione della politica economica; b) esprime parere sui documenti triennali di programmazione delle attività’ predisposti a termine della d. lgs. n. 228/2011 (vedi qui); c) approvazione del programma delle Infrastrutture Strategiche predisposto dal Ministero omonimo; d) approvazione dei Piani operativi (PON e POR) predisposti per la gestione dei Fondi strutturali europei (vedi qui), quanto a dire una somma pari a circa 640 miliardi di euro nel periodo 2014/2020….. Basterebbero questi due Organi di governance delle infrastrutture e opere pubbliche come centri propulsori delle relative politiche pubbliche.…e invece no!…Piacque e piace ai vari governi in carica aggiungere altri centri di governance strategica, nel contesto di una concorrenza fra Organi dello Stato che non ha nulla di virtuoso. Risultano pertanto previsti per legge:
3. INVITALIA – gia’ SVILUPPO ITALIA istituita nel 1999 (vedi qui d. lgs. n. 1/1999) sulle ceneri della Cassa del Mezzogiorno – società’ per azioni partecipata al 100% dal Ministero dell’Economia e Finanze. Assunse il nome attuale nel 2008: raccoglie in se’ altre quattro societa’ partecipate (vedi) che, insieme alla “casa madre”, hanno il compito istituzionale di “favorire mediante finanziamenti l’acquisizione di partecipazioni, di promuovere attivita’ produttive, attrarre investimenti, promuovere iniziative occupazionali e nuova imprenditorialità‘”…..ma l’articolo di Sergio Rizzo dimentica di citare la struttura di vertice più’ importante a livello “storico del MIT, che e’ la seguente:
4. La “STRUTTURA TECNICA DI MISSIONE PER L’INDIRIZZO STRATEGICO E LO SVILUPPO ELLE INFRASTRUTTURE E LA SORVEGLIANZA”  e’ struttura “storica” di supporto al Ministro per le Infrastrutture; istituita nell’anno 2003 e viene ricordate anche per il fatto che al suo vertice resistette per lustri Ercole INCALZA, poi travolto nel 2015 da un’indagine penale dalla quale usci’ in seguito prosciolto. In seguito allo scandalo, il Ministro pro tempore Delrio riorganizzo’ questo vero e proprio centro di potere con il decreto n. 194 del 9 giugno 2015 (vedi), con il quale sottrasse a quella struttura una serie di servizi gestionali e amministrativi, restituendoli agli uffici ordinari del Ministero, ma ne confermo’ le competenze strategiche a suo diretto riporto: pianificazione e programmazione del sistema nazionale dei trasporti e della logistica e delle infrastrutture, monitoraggio sulla realizzazione delle opere prioritarie e sull’utilizzo delle risorse,  banca dati dei progetti strategici in connessione con le amministrazioni coinvolte, La Struttura ha in se’ il Comitato  Alta Sorveglianza sulle Grandi Opere ( CASGO, vedi qui) che opera con ANAC e Guardia di Finanza; Il ministro in carica Toninelli non ha modificato i compiti di questa struttura, come temuto da qualche parte, ma ne ha completamente rinnovato la compagine, ora composta da 14 componenti in netta maggioranza tecnici esterni alla struttura ministeriale, di fiducia (vedi qui);
5. come dimenticare la stessa ANAC, Autorità’ indipendente presieduta da Raffaele Cantone, che nasce sulle ceneri della disciolta “Autorità’ nazionale di vigilanza sulle opere pubbliche” e ne ha ereditato e gestito le competenze istituzionali di “vigilare sui contratti dei lavori pubblici per garantire il rispetto dei principi di trasparenza e correttezza delle gare d’appalto, nonché’ il rispetto dei principi della concorrenza“.
6. Ne’ può’ mancare un COMITATO DI COORDINAMENTO PER L’ALTA SORVEGLIANZA DELLE INFRASTRUTTURE E DEGLI INSEDIAMENTI PRIORITARI (CCASIIP, vedi qui), istituito nel 2016 in occasione dell’emanazione del Codice degli appalti, a riporto del Ministro dell’Interno, con la supervisione strategica dei controlli antimafia su contratti, appalti, subappalti e subcontratti per lavori, servizi e forniture per le infrastrutture e gli insediamenti prioritari……. Come autorità’ tecnico/politiche di governance delle opere pubbliche quelle appena enumerate potrebbero e dovrebbero essere sufficienti. Invece, col governo in carica c’e’ stata una vera esplosione creativa di ulteriori autorità’ di governance delle infrastrutture, dei trasporti e delle opere pubbliche. Sono state istituite o si pensa di istituire:
7. INVESTITALIA: istituita lo scorso 15 febbraio 2019 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (vedi qui il testo) ha la forma giuridica di “struttura di missione”, organo di natura giuridica ambigua, legato alla vita dei governi in carica e formato da personale pubblico coadiuvato da un contingente di numero non specificato di tecnici esperti privati  con retribuzione annua lorda non superiore ad euro 1.190.000,00. I camiti di questa struttura sono di  “elaborazione di studi di fattibilità economico-giuridica di progetti di investimento in collaborazione con i competenti uffici del Ministero dell’economia e delle finanze, individuazione di soluzioni operative in materia di investimento, in collaborazione con i competenti uffici dei Ministeri, affiancamento delle pubbliche amministrazioni nella realizzazione dei piani e programmi di investimento“.
8.  la cabina di regia “STRATEGIA ITALIA“, istituita nello stesso 15 febbraio 2019 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (vedi qui testo) per “ la verifica dello stato d’attuazione di piani e programmi di investimento infrastrutturali“. E’ composta dal Presidente del Consiglio o dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, dai Ministri per le Infrastrutture, dell’Economia e Finanze, dell’Ambiente, del Sud e dai Presidenti della Conferenza delle Regioni, dell’Unione Province Italiane e dell’Associazione Nazionale Comuni d’Italia. Opera con le risorse poste a disposizione dalla Presidenza del Consiglio (per cui e’ il supporto tecnico e’ fornito da personale pubblico dipendente dal Dipartimento per la Programmazione e il coordinamento della Politica Economica (DIPE).
9. Il  fantomatico “TAVOLO TECNICO PER LA SEMPLIFICAZIONE” del quale nulla si sa (nemmeno la legge, il decreto o l’atto che l’ha costituito), salvo la comunicazione presente sul sito web del Ministero delle Infrastrutture (vedi qui)  che ci informa sulla composizione di tale organo – rappresentanti del Ministero delle infrastrutture (MIT), del Ministero dei beni e delle attività culturali (Mibac) e del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare (Mattm) – e sui suoi compiti consistenti nel “mettere in luce tutte le sovrapposizioni e le inefficienze di procedure non omogenee, al fine di giungere ad una proposta condivisa di ottimizzazione per il miglioramento del sistema esistente e l’individuazione di azioni concrete da attivare per il futuro”……….. Le rimanenti “strutture di governance” hanno un che di etereo e sono fatte “della stessa materia di cui sono fatti i sogni”. Precisamente:
10. La STRUTTURA PER LA PROGETTAZIONE DI BENI ED EDIFICI PUBBLICI, prevista per legge dall’articolo 1, commi 162/170 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (vedi) che in realta’ non ha mai visto la luce, nonostante l’obbligo di istituzione non più’ tardi di 30 giorni dopo l’entrata in vigore e nonostante sia stata più’ volte annunciata dal Presidente del Consiglio dei Ministr (vedi qui). La struttura e’ stata pensata dal legislatore per la progettazione di edifici pubblici, nonché collaborazione con Regioni o Enti locali che stiano attuando operazioni di costruzione di beni ed edifici pubblici. Anche qui il lei motivo era il rilancio di un’iniziativa forte sul fronte degli investimenti pubblici. Peccato che la forte resistenza delle lobbies private del mattone (in particolare gli architetti) alla fine sia riuscita a non far emanare alcun decreto attuativo, per cui tutto e’ oggi in alto mare (vedi fra gli altri qui).
11. L’elenco delle nuove soggettività’ istituzionali, previste e inattuate, continua con un altro fantomatico dipartimento del Ministero dell’economia e Finanze denominato “DIPARTIMENTO DELL’ANALISI, DELLA POLITICA E DELLA PROGRAMMAZIONE DELLA SPESA IN CONTO CAPITALE”. Il Ministro Tria ne annuncio’ la nascita nello scorso mese di maggio, anticipando un regolamento da deliberare a cura del Consiglio dei Ministri (vedi qui notizia ANSA). Non se ne e’ saputo più’ niente.
12. Chiude in bellezza l’elencazione della gestione esternalizzata delle opere pubbliche la previsione all’articolo 5/quinquies del recentissimo “decreto sbloccacantieri” (decreto legge 14 aprile 2019 n. 32, convertito in Legge 14 giugno 2019 n. 55): la “ITALIA INFRASTRUTTURE s.p.a.“, societa’ cosiddetta “in house” (vedi qui caratteristiche giuridiche), di proprietà’ del MEF, ma sotto il pieno controllo funzionale del Ministero delle Infrastrutture il cui compito e’ quello di fornire “il supporto tecnico-amministrativo alle direzioni generali in materia di programmi di spesa che prevedano il trasferimento di fondi a regioni ed enti locali”. In pratica dovrà’ svolgere il lavoro che le strutture del ministero dovrebbero essere in grado di svolgere ordinariamente con proprio personale e strutture”.

Sono pertanto 12 e non 8 le strutture pubbliche, parapubbliche e private che svolgono le attività’ che l’Ordinamento assegna all’Amministrazione statale. Una miriade di altre soggettività svolge compiti simili a supporto degli Organi delle Regioni e dei Comuni. Questa e’ la caotica e sconfortante situazione di anarchia istituzionale generata con leggi dello Stato e delle Regioni.

In ultimo, vorremmo sottolineare la consueta impotente superficialità’ del giudizio di Sergio Rizzo, il quale nell’articolo citato come sempre sbaglia il bersaglio polemico e se la prende con la “dozzine di dirigenti strapagati” che dovrebbero fare quello che fa la società’ in house da ultimo ricordata. Pur concedendo la buona fede, e’ perfino imbarazzante dover ricordare che le cause strutturali della paralisi delle istituzioni pubbliche italiane va ricercata in una produzione regolativa caotica e bulimica, nella progressiva distruzione dei corpi tecnici (vedi qui per approfondire) di cui lo Stato era orgoglioso detentore e del blocco del turn/over ventennale, ad oggi non ancora riavviato nei fatti. Ai dirigenti pubblici viene concessa un’umiliante ma comoda via d’uscita, simile a quella che Luigi XIV dedicava nel ‘600 ai nobili “attirati” nei lussi di Versailles: soldi in cambio dell’azzeramento delle funzioni e del potere. Con la non lieve differenza che, nel caso storico, la finalità del Re di Francia era quella di far prevalere una burocrazia statale forte e autorevole, mentre in questo il fine e’ l’esatto opposto: la distruzione dello Stato attraverso la “cattività'” dei suoi dirigenti.