Nello scontro in corso fra Governo (ma non è solo il Governo quanto un modo diffuso di pensare le istituzioni ) e la Corte dei Conti (e la Commissione Europea) noi siamo convintamente dalla parte di quest’ultima.
Lo storytelling in grande evidenza sui media nazionali punta i riflettori su inesistenti controlli “preventivi”, pervasivi e paralizzanti. Questo racconto va smontato attraverso la semplice ricostruzione delle vicende che hanno portato alla richiesta di emendamenti legislativi sui poteri della Corte dei Conti in ordine ai “controlli concomitanti”.
Sufficiente chiarire, con la semplice lettura delle disposizioni di legge, in cosa consistano (consistevano) tali controlli per smentire in modo eclatante chi vuol fare intendere che essi “arrestino” (arrestassero) l’azione delle pubbliche amministrazioni. Al contrario, essi presidiano (presidiavano) il buon andamento delle procedure amministrative di attuazione del PNRR attraverso alert e moniti precisi sul rallentamento delle medesime e del rischio grave di non pervenire a quei milestone e target posti come condizione per l’erogazione dei versamenti finanziari collegati al PNRR. Controlli questi esercitati senza alcun “blocco” all’operatività delle amministrazioni sottoposte a audit, al contrario orientati al ripristino di operatività incagliate.
Seguono qui sotto due tipi di ricostruzione di quanto sta accadendo: il primo in punta di diritto e il secondo – maleducato quanto necessario – sugli equilibri di potere posti in discussione dai controlli indipendenti sulla burocrazia
RICOSTRUZIONE GIURIDICA
Alla base della querelle in corso c’è un elemento sovvertitore dopo decenni di gestione allegra con cabine di regia e controlli all’acqua di rose (vedi qui “Lo scandalo dei fondi strutturali europei non spesi”): le disposizioni stringenti dell’Unione Europea sancite Regolamento n. 2021/241 approvato dal Consiglio il 13 luglio 2021 per l’attuazione dei PNRR nazionali. Sono vigenti regole assolutamente nuove (per l’Italia ) per procedere all’erogazione dei finanziamenti (si veda il nostro articolo sui meccanismi di governance del PNRR). Chi abbia un minimo di rudimenti sul funzionamento delle burocrazie occidentali avanzate nota facilmente come le regole di controllo emanate dalla UE si basino, per tutti i paesi beneficiari, sui principi consolidati del best for value review operanti ovunque meno che in Italia; la sintesi migliore di questi principi è la seguente: “dimostrami in termini chiari e comprensibili che hai speso efficacemente e virtuosamente il denaro che ti ho dato”. L’attuazione di tali principi consiste nella fissazione di obiettivi finali e intermedi (target e milestone) da monitorare in corso di attuazione con idonei indicatori sintetici definiti ex ante; competenti a svolgere questo tipo di controlli – senz’altro qualificabili come “audit” – sono previste ovunque nel mondo civile “autorità indipendenti” dotate di poteri di indagine e di valutazione neutrale; esse vengono poste a riporto – NON dei governi – ma delle assemblee parlamentari, nella loro complessiva composizione di maggioranza e opposizione. Le autorità indipendenti hanno il compito di monitorare, analizzare, valutare in modo autonomo e apolitico gli atti e comportamenti delle amministrazioni controllate e, successivamente, riferire all’istanza politica per le conseguenti decisioni. E’ appunto questo il tipo di controllo previsto dall’articolo 22 del Regolamento UE che prevede che: “gli Stati membri prevedono un sistema di controllo interno efficace ed efficiente”. Il Parlamento italiano, in perfetta coerenza col dettato costituzionale (art. 100, “la Corte dei conti….. riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”), ha individuato nella Corte dei Conti l’istituzione competente a svolgere in autonomia e per conto del Parlamento i controlli di merito sull’attuazione del PNRR. L’ articolo 7, comma 7, del Decreto legge n. 76/2021 demanda alla Corte il “controllo sulla gestione” attraverso “valutazioni di economicità, efficienza ed efficacia circa l’acquisizione e l’impiego delle risorse finanziarie provenienti dai fondi di cui al PNRR”. Quindi NON controlli preventivi e meno che mai preclusivi dello svolgimento delle procedure amministrative poste in capo alle amministrazioni. Controlli, peraltro, estesi all’intero spettro delle procedure di attuazione previste, ai fini della corretta predisposizione delle relazioni semestrali al Parlamento parimenti demandate alla Corte.
La Corte medesima ha inteso per l’occasione applicare anche un altro articolo di decreto-legge emanato l’anno prima, sempre a ridosso delle operazioni del recovery fund, che prevedeva l’esercizio di un “controllo concomitante sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale” (art. 22 decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in Legge 11 settembre 2020, n. 120 ). Come non qualificare il PNRR come programma di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale? Eppure c’è chi in questi giorni sta operando per vanificare tale evidente collegamento.
Cos’e’ esattamente il controllo concomitante? Si pensi che esso fu istituito e regolato sulla base del famoso disegno di legge predisposto dal ministro Brunetta nell’anno 2009 (legge 15, articolo 11): fu prevista una procedura specifica – non preclusiva dell’operatività dei procedimenti in corso – in contraddittorio fra una sezione di controllo della Corte e le autorita’ politiche e amministrative competenti – in caso di “gravi irregolarita’ gestionali ovvero gravi deviazioni da obiettivi” e “qualora emergano rilevanti ritardi nella realizzazione di piani e programma”; fine ultimo del controllo in questione e’ l’attivazione, a cura dell’amministrazione competente, di “provvedimenti idonei a rimuovere gli impedimenti”, ferma restando “la facoltà del Ministro, con proprio decreto da comunicare alla presidenza della Corte, di sospendere il termine stesso per il tempo ritenuto necessario ovvero di comunicare, al Parlamento ed alla presidenza della Corte, le ragioni che impediscono di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte”. Procedura, pertanto, non interdittiva, in cui ciascuna delle parti in gioco si assume pienamente le proprie responsabilità.
E’ presente sul web (e speriamo nessuno la cancelli – se ne veda qui il testo) una preziosa ricostruzione dell’ufficio studi della Camera sul punto specifico, che ha fatto saltare i nervi a politici e dirigenti ministeriali: sono due delibere della Sezione del Controllo Concomitante dello scorso 3 maggio 2023 che, in perfetta conformità con i compiti di controllo previsti per legge, hanno individuato gravi irregolarità gestionali nei tempi di attuazione del PNRR. Pubblichiamo qui sotto una delle due delibere, riguardante il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), in ordine alla milestone M2C2- 14 “realizzare almeno 40 stazioni di rifornimento a base di idrogeno, utili alla realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi”. Il cronoprogramma della misura prevedeva una procedura basata sull’emanazione di un decreto ministeriale con i criteri per l’ubicazione delle stazioni di rifornimento lungo le autostrade e gli hub logistici (T2 2022) e l’emanazione di un decreto direttoriale con esplicitazione della procedura per la presentazione delle domande di installazione delle stazioni di rifornimento e l’avvio della valutazione tecnica (T3 2022); infine l’individuazione delle imprese affidatarie della realizzazione delle suddette stazioni. Il tutto per un’erogazione finanziaria a beneficio dell’Italia pari a 230 milioni di euro. L’indicatore qualitativo al 31.3.2023 della milestone europea M2C2-14 prevede la “notifica dell’aggiudicazione di (tutti gli) appalti pubblici per lo sviluppo di almeno 40 stazioni di rifornimento a base di idrogeno in linea con la direttiva 2014/94/UE sull’infrastruttura per i combustibili alternativi” (cfr. Decisione di esecuzione del Consiglio del 13 luglio 2021, pag. 260 (vedi qui) e Operational arrangements siglati dall’Italia e dalla Commissione europea il 22 dicembre 2021, pag. 270). Dopo un contraddittorio con il Ministero protrattosi per circa due anni la Sezione di Controllo Concomitante ha infine rilevato che i 40 punti di rifornimento non sono stati realizzati rimanendo non conseguita la milestone europea M2C2-14 e ne ha dato comunicazione al Ministro delle Infrastrutture e alla Cabina di regia del PNRR presso la Presidenza del Consiglio, a titolo di massima allerta ai fini dell’erogazione delle tranche di finanziamento del piano.
Dov’è lo “scandalo” in una siffatta procedura, che vede la Corte dei Conti operare legittimamente nella veste di autorità indipendente di controllo di una pubblica amministrazione centrale? Dov’è il rallentamento nell’azione amministrativa generato da tali controlli quando al contrario essi tendono a innescare azioni di ripristino dell’operatività rallentata di un’amministrazione pubblica? La risposta nel paragrafo successivo.
IL RE NUDO
Per rendere evidente la somiglianza di questa vicenda con la trama immortale della favola di Hans Christian Andersen vanno ricordati due elementi cardine più sopra non richiamati.
Il primo di tali elementi è che la normativa sul controllo concomitante (e il conseguente tenore delle delibere della Sezione di Controllo Concomitante ) presenta una coda al veleno: recita l’articolo 22 del DL 76/2021 sopra citato che “L’eventuale accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell’erogazione di contributi secondo le vigenti procedure amministrative e contabili, è immediatamente trasmesso all’amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale”. Quindi vengono esplicitamente posti in discussione, non solo i vertici politici, ma anche la dirigenza ministeriale. Inoltre, gli oscuri legulei rotti a tutte le intemperie sapevano bene che questa eventualità non riguardava solo la dirigenza ministeriale, ma che l’articolo 11 della legge Brunetta sopra citata estende tale chiamata di responsabilita’ : “Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti…….. previo concerto con il Presidente della Corte, possono fare applicazione delle disposizioni di cui al comma 2 del presente articolo (quelle relative al controllo concomitante – n.d.r.) nei confronti delle gestioni pubbliche regionali o degli enti locali”. In questo modo, la legislazione nazionale, la cui attuazione era affidata alla Corte, estende (estendeva) il campo di azione sulla responsabilità dei vertici politico-amministrativi e della dirigenza a tutte le amministrazioni pubbliche italiane. Ce n’era abbastanza per mettere in allarme tutto un mondo.
Ma c’è un secondo elemento illuminante che evoca la favola del “Re nudo”. La Corte dei Conti non opera (operava) solo in sede di controllo concomitante, ma anche attraverso “Relazioni semestrali al Parlamento” sull’andamento del PNRR, relazioni queste ultime che vanno anche all’attenzione di Bruxelles. Ebbene nella relazione presentata lo scorso 28 marzo 2023 – se ne puó qui verificare la versione integrale – si legge fra l’altro: “Il complesso dei pagamenti raggiunge il totale di 6 miliardi, interessando 97 misure; i destinatari di tali fondi sono stati in larga maggioranza le società pubbliche e gli Enti territoriali. Un esercizio di confronto tra tali flussi, il cronoprogramma finanziario e il complesso delle risorse per nuovi progetti del PNRR porta ad evidenziare come oltre la metà delle misure interessate dai flussi mostri ritardi o sia ancora in una fase sostanzialmente iniziale dei progetti”…. “Alla data del 13 febbraio 2023, le unità progettuali censite nel sistema si attestavano a circa 134 mila ed erano relative a 148 delle 285 misure che compongono il PNRR (52 per cento del totale)”……” il livello di attuazione finanziaria scende al 6 per cento (cfr. Grafico 6). Ad esclusione della missione 3 “Infrastrutture per una mobilità sostenibile” (con un rapporto tra spesa sostenuta e totale delle risorse del 16,4 per cento), tutte le altre missioni si attestano ben al di sotto del 10 per cento; tre missioni (4, 5 e 6) non raggiungono nemmeno la soglia del 5 per cento” (p. 6).
A questo punto diventa semplice assegnare le parti della favola di Andersen ai protagonisti di questa storia: Il re altri non è che la nostra povera pubblica amministrazione, che sta purtroppo dimostrandosi non all’altezza – esattamente come nelle passate occasioni di utilizzo dei Fondi Strutturali Europei – di spendere i denari posti a disposizione dalla UE. La Corte dei Conti è il bambino che, sostanzialmente inconsapevole delle reazioni cui sarebbe andata incontro, afferma che “il Re è nudo” attraverso gli atti di cui è competente per legge e per Costituzione. Infine, il “deep state” fatto da gabinettisti, alti dirigenti pubblici, associazioni dei sindaci, politici di vertice – che sono poi coloro che hanno in affidamento le sorti delle nostre pubbliche amministrazioni – continuano imperterriti a sfilare per le vie della città, come se nulla fosse successo. Con l’aggravante di due terribili emendamenti: la soppressione dei poteri di controllo concomitante sulla gestione del PNRR e la proroga della disposizione straordinaria che limita la responsabilità per danno erariale alla sola ipotesi di “dolo”, consentendo così la possibilità che qualunque scempiaggine e superficialità d’approccio possa tranquillamente verificarsi, senza colpevoli.
Con la compressione dei poteri di audit della Corte si concretizza un grave passo indietro nelle prospettive di potenziamento delle autorità indipendenti nel nostro Paese. Per un ceto politico che concepisce le istituzioni di garanzia come pericolo e non come ausilio, le osservazioni e le analisi della Corte dei Conti non costituiscono un’occasione d’oro per gettare uno sguardo serio e approfondito sui mali della nostra burocrazia. Si sceglie, piuttosto, di gettare il bambino e tenere l’acqua sporca.
E’ un fatto gravissimo il depotenziamento della funzione indipendente di valutazione delle politiche pubbliche che – ovunque nel mondo occidentale democratico – viene affidata ad autorità neutrali e apolitiche, col compito di attivare a beneficio degli organi assembleari idonei alert in caso di gravi disservizi amministrativi. Questa funzione costituisce il bastione più importante per indurre efficienza e qualità nelle aziende pubbliche, dentro una logica sana di controlli incrociati fra istituzioni
Vale specificare che le osservazioni di cui sopra non sono dettate da antipatie verso lo schieramento politico al Governo; al contrario, questa questione dovrebbe interessare soprattutto le forze di opposizione – pressoché silenti nell’occasione – perché l’azione di un’autorità indipendente costituisce ovunque nel mondo lo strumento prezioso, proprio per le forze politiche non al governo, per consentire l’esercizio del mandato parlamentare di critica, stimolo e dibattito. Segno di una cultura arretrata che investe l’intero ceto politico italiano. La questione della burocrazia pubblica interessa poco, se non in termini di puro potere.
L’Italia è l’unico paese occidentale a economia avanzata le cui classi dirigenti (imprenditoriale, finanziaria, politica, accademica, giornalistica) non coltivino il concetto centrale secondo cui la burocrazia pubblica non è un pericoloso impaccio da depotenziare e deridere, ma, se messa in condizioni di operare con efficienza e qualità, il volano fondamentale per il buon funzionamento del sistema economico e sociale. Pagheremo questa ignavia anche in occasione della gestione del PNRR.
Giuseppe Beato
delibera Corte dei conti _17_2023_controlloconcomitante