La locuzione “pianificazione strategica” (Strategic Planning) è una delle più “saccheggiate” dello strabordante strumentario di termini e teorie emerso negli ultimi quarant’anni intorno ai canoni del cosiddetto New Public Management:
Public Choice Theory, Change Management, Reinventing Government, Best Value, Performance Budgeting, Balance Scorecard, Reenginering, Lean Management, Accountability, Better Regulation, Total Quality Management, Management by Objectives (MbO) “New Public Governance”, “Open Government” , “New Weberian State” e svariate altre. Su ciascuna di queste dottrine sono stati costruiti modelli di comportamento aziendale, suggeriti negli anni per le burocrazie pubbliche, anche da consessi internazionali quali l‘OCSE (vedi qui) e la Banca Mondiale. Qui in Italia furono non poche le amministrazioni che intesero applicare qualcuna di quelle dottrine alla loro vita aziendale, senza risultati apprezzabili.
Da un quadro teorico, oggettivamente disorganico (si veda qui fra i tanti un antico documento del Formez), è difficile individuare uno o più riferimenti forti, utili per comprendere l’utilità di quelle teorie se trasferite alla burocrazia pubblica. Se, tuttavia, guardiamo quali di quelle teorie siano state effettivamente adottate dalle più efficienti amministrazioni pubbliche occidentali – U.S.A., Regno Unito, Francia, Canada, Australia, Olanda, Austria (con particolare riferimento alle prime tre) – osserviamo che le discipline collegate alla locuzione “pianificazione strategica” sono praticamente le uniche realmente operanti oggi. Vediamo perchè.
Innanzitutto va compreso il significato del termine “pianificazione (o programmazione) strategica“. Specialmente qui in Italia i due termini furono “caricati” per decenni da opposti riflessi automatici. Al tempo della Segreteria generale della programmazione guidata da Giorgio Ruffolo (anni ’60), un coraggioso manipolo di politici e studiosi – fra i tanti Ugo La Malfa, Antonio Giolitti, Sylos Labini, Manin Carabba, Franco Archibugi – tentarono di porre al centro delle politiche di governo nazionale dell’economia una “programmazione generale degli obiettivi strategici” e dei metodi e strumenti attraverso i qualli attuare tali obiettivi. Il frutto più corposo di quell’impegno generoso fu il famoso Progetto ’80 – Rapporto preliminare al programma economico nazionale 1971-1975 (vedi qui), documento che non si tradusse mai in legge e fu bollato come “libro dei sogni” da Amintore Fanfani. Nel pieno della guerra fredda operavano gli opposti pregiudizi: un documento chiamato “pianificazione quinquennale”, di leniniana suggestione, non poteva non provocare la reazione allarmata della Democrazia Cristiana e, dall’altra, del Partito Comunista che non tollerava percorsi di riforma disegnati “dentro il sistema capitalista”.
Altri Paesi occidentali, non appesantiti da simili pregiudizi ma ispirati da sano pragmatismo, iniziarono a lavorare proprio in quegli anni su una prospettiva di “programmazione pluriennale delle attività amministrative pubbliche“. Fu il Segretario della Difesa U.S.A. Robert Mc Namara che introdusse la dottrina del Planning, Programming and Budgeting System (PPBS), con la quale venivano collegati gli atti di fissazione degli obiettivi pluriennali aziendali, elaborazione degli strumenti e dei procedimenti connessi e loro evidenziazione nelle previsioni di bilancio (budgeting). In Italia, agli albori degli anni ’70 ci fu chi colse in pieno il valore intrinseco di quelle teorie; non poteva che essere uno degli uomini che lavoravano con Ruffolo nei progetti di programmazione: il prof. Franco Archibugi predispose per l’ISPE uno studio d’avanguardia, basato sul PPBS e mai riscontrato, sulla “Programmazione di Bilancio in Italia” (vedine qui il testo integrale). Quello studio presentava per l’Italia i canoni del PPBS che il Congresso degli Stati Uniti, riprendendo l’ispirazione emersa vent’anni prima, tradusse in una legge bipartisan: il Government Performance and Result Act (GPRA) del gennaio 1993.
Archibugi, all’epoca docente alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, colse immediatamente la portata, insieme innovativa e classicamente tradizionale del metodo della programmazione strategica (non a caso Henry Fayol aveva pubblicato nel lontano 1916 un testo di organizzazione aziendale intitolato “Administration industrielle et generale: prevoyance, organisation, commandement, coordination, controle“ – vedilo qui). Ne scrisse per primo al direttore della scuola Guglielmo Negri con il rapporto che presentiamo qui sotto.
Relazione 1996 al prof. Guglielmo Negri: cos è il GPRA
Non accadde assolutamente niente; il prof. Archibugi raccontò in seguito della sordità del mondo politico e accademico, non tanto verso i suoi scritti, quanto verso percorsi di riforma che si avviavano a piena attuazione in U.S.A., Gran Bretagna e Francia (vedi qui le sue costernate osservazioni). Con giovanile entusiasmo si gettò a scrivere un corpo di lezioni e rapporti intorno a quelle riforme che sono la testimonianza di un magistero tutt’oggi sconosciuto ai più. Noi lo riproponiamo per un semplice assorbente motivo: l’amministrazione federale U.S.A. e quasi tutti gli Stati dell’Unione (vedi qui), il civil service inglese (vedi qui) e l’amministrazione pubblica di Francia (vedi qui) operano oggi incardinate su quei principi. Dulcis in fundo: l’Unione Eurpea nel 2021, a quali principi pensiamo possa aver ispirato la struttura del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, coi suoi indicatori di risultato (target e milestone)?
E l’Italia? Sedici anni dopo il GPRA statunitense, la nostra legislazione produsse il decreto legislativo n. 150/2009 – la “riforma Brunetta” che riprese letteralmente i concetti di Strategic Plan (piano della performance) e Program Performance Report (relazione annuale della performance) – e la legge 196/2009 che intendeva replicare il “Bilancio per missione e programmi” francese, figlio di GPRA. Venivano malamente copiati i cardini della pianificazione strategica così come attuata in quei paesi: governo di una amministrazione per obiettivi stratregici pluriennali, programmazione degli strumenti necessari per conseguire tali obiettivi (reingegnerizzazione dei processi di lavoro), definizione di indicatori di performance misurabili e dei conseguenti obiettivi, definizione annuale di un piano di performance con l’indicazione dei risultati di performance programmati e dei relativi costi previsti, infine performance review annuale, da sottoporre alla valutazione delle assemblee rappresentative coadiuvate da autorità indipendenti. Chi studi gli scritti di Franco Archibugi avrà modo di comprendere perché da noi quelle riforme sono rimaste sulla carta della Gazzetta Ufficiale.
Giuseppe Beato
FRANCO ARCHIBUGI E LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA
Il presupposto di qualunque approfondimento su questo tema per il prof. Archibugi era limpido e lineare: “Qualsiasi programma politico governativo, di qualsiasi governo, soggetto ad un minimo controllo democratico e valutazione politica, dovrebbe fare i conti – a mio avviso – con le proprie capacità di essere attuato, capacità messe in luce e misurate attraverso il sistema detto di programmazione strategica, senza il quale esso è destinato a non trovare adeguata e soddisfacente attuazione“.
Anno 2004 – Guida alla letteratura ufficiale sulla pianificazione strategica
Anno 2005 – Compendio di programmazione strategica – Libro di testo di lezioni alla SSPA
Anno 2006- Dal controllo di gestione alla pian. strategica (riunione al CNEL)
Anno 1997 – Alghero: la Pianificazione sistemica
Anno 1993 – GPRA-Governance-Performance-and-Result-Act-Testo int. italiano
Anno 2000 – La rivoluzione del Reinventing Government
Anno 2006 – Il GPRA, l’esperienza federale americana
Anno 2006 – Il Bilancio per Missioni e Programmi in Francia
Anno 2006 – I PAS della Gran Bretagna
Anno 2006 – Italia: i rischi che si corrono
Anno 2010 – Italia: l’attuazione del decreto legislativo n. 150/2009
Anno 2012 – Relazione al CNEL sulla valutazione delle performance in U.S.A.
Anno 1970 – Rapporto sull’introduzione di un sistema di programmazione di bilancio in Italia
Anni varii – Scritti vari sulla Pianificazione
p. 14: Archibugi: intervista sulla pianificazione – 1997
p. 50 : La costruzione dei programmi pubblici – 1998
p. 67: Il bilancio di programma: cosa è, a che cosa serve – 2000
p. 94: Dal bilancio tradizionale al bilancio di performance – 2000
p. 106: Sistemi di monitoraggio e controllo dei risultati – a. 2000
p. 131: La pianificazione strategica nell’amministrazione italiana – a. 1999
p. 155: Sindacato nuovo e programmazione strategica – a. 2007
p. 172: Complessità e governabilità politica – a. 2003
p. 186: Bilancio dello Stato verso nuove strutture e procedure – a. 2006
p. 238: Il “Result-based Management”: come introdurlo – a. 2006