La gestione della valutazione delle performance delle pubbliche amministrazioni, dopo anni di inconcludenti peripezie legate all’antico decreto legislativo n. 286/99 (vedi) fu demandata dal decreto legislativo n. 150/2009 alla Ci.V.I.T (Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche), poi all’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione), per convergere infine verso il Dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri: infatti, in virtù dell’articolo 19 dl Decreto legge 24 giugno 2014 le funzioni della vecchia Ci.V.I.T. e degli Organismi autonomi di valutazione – già delineate dagli articoli 13 e 14 del citato d. lgs. n 150/2009 – sono ora aggiornate secondo i dettami del sopravvenuto Decreto del Presidente della Repubblica n. 105 del 9 maggio 2016 -vedi qui.
Il DPR in questione attribuisce al Dipartimento della Funzione pubblica le funzioni di “promozione e coordinamento delle attività di valutazione della performance delle amministrazioni pubbliche“ (articolo 3), declinando i vari ambiti in cui tali funzioni si svolgono. Di particolare intere e rilevanza, ci paiono: a) le funzioni di raccordo con la Ragioneria generale dello Stato per “l’allineamento delle indicazioni metodologiche in tema di ciclo della performance con ….. documenti di programmazione e rendicontazione finanziaria” in ordine alla previsione di idonei indicatori previsti nel bilancio per missione e programmi per “illustrare gli obiettivi di spesa e monitorarne l’effettivo andamento in termini di servizi forniti e di interventi realizzati” (vedi testo dell’articolo 19 del d. lgs. n. 91/2016 –clicca qui ); b) le funzioni di impulso e regolazione degli Organismi autonomi di Valutazione (istituiti col “decreto Brunetta” n. 150/2009) e delle loro attività presso le singole amministrazioni pubbliche (articolo 6), nonché dell’istituzione di di un “elenco nazionale dei componenti degli OIV” ( vedi poi decreto del Ministro per la Semplicazione e la Pubblica Amministrazione del 2 dicembre 2016 – clicca qui); c) l’Istituzione di una Commissione tecnica per la Performance, quale “organo consultivo del Dipartimento per l’indirizzo tecnico-metodologico necessario allo sviluppo delle attività di misurazione e valutazione della performance nelle Amministrazioni pubbliche“.
Il Decreto in esame – come del resto quelli che stanno modificando gli assetti del bilancio dello Stato e degli Enti pubblici (vedi qui i vari riferimenti) – corre sui “binari giusti”, individuando le azioni necessarie per costituire finalmente anche nel nostro Paese un compiuto sistema di valutazione delle performance “delle amministrazioni pubbliche”. Da apprezzare, soprattutto, l’azione in corso per avvicinare la valutazione della performance delle amministrazioni pubbliche con la previsione e rendicontazione finanziaria in sede di approvazione dei bilanci pubblici.
Tuttavia, ci sono alcune questioni di principio e di chiarezza sui ruoli svolti dai soggetti in campo che destano gravi perplessità. Nell’ordine:
- Nel decreto 105 continua a sussistere un difetto fondamentale, già presente nel decreto Brunetta, nell’approccio complessivo alla valutazione: la mancata distinzione di principio – e, conseguentemente, di tecniche, metodologie e responsabilità istituzionali conseguenti – fra valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni come un tutto e valutazione delle performance dei dipendenti pubblici (in primis i dirigenti). Ciò é grave e dimostra una scarsa e insufficiente assimilazione dell’esperienza federale U.S.A. – cui implicitamente fanno riferimento molti degli istituti emersi nella legislazione italiana dal decreto Brunetta in poi – che tiene nettamente distinti il filone della misurazione dei risultati conseguiti dalle Amministrazioni (figlia della riforma Gore-Clinton degli anni ’90) con l’ambito autonomo (anche se collegato ai risultati dell’Amministrazione) della valutazione della dirigenza pubblica. Sono addirittura due separate Agenzie U.S.A. ad occuparsi: a) della valutazione delle pubbliche Amministrazioni: l’OMB – Office of Management and Budget – vedi qui – l’omologo della nostra Ragioneria Generale dello Stato, a diretto riporto del Presidente degli Stati Uniti; b) della valutazione dei dirigenti e dei dipendenti federali: l’OPM – Office of Personnel Management – vedi qui – l’omologo del nostro Dipartimento per la funzione pubblica che opera come Agenzia esecutiva, a riporto dello stesso Presidente degli Stati Uniti. Vedi qui una descrizione diffusa del sistema di valutazione negli U.S.A. – clicca qui;
- dalla confusione di principio discende la confusione delle due funzioni di valutazione dentro uno stesso soggetto: l’Organismo autonomo di Valutazione. Nella previsione dei compiti degli OIV (articolo 6), infatti, il DPR testualmente recita che questi ultimi hanno il compito di ” verificare la correttezza dei processi…di valutazione e rendicontazione della performance organizzativa e individuale” e di “verificare che l’Amministrazione realizzi nell’ambito del ciclo della performance un’integrazione sostanziale fra programmazione economico-finanziaria e pianificazione strategico-gestionale“. Compiti questi attinenti, non alla valutazione della dirigenza, ma alla misurazione dei risultati conseguiti dall’Amministrazione. All’OIV , in tal modo, viene attribuito un mix di competenze che confonde l’attività di misurazione dei risultati delle pubbliche amministrazioni con la valutazione delle performance dirigenziali. Lì dove esistono collaudati sistemi di valutazione (vedi Amministrazione federale U.S.A.) i sistemi di valutazione dei dirigenti e dei dipendenti sono rimessi alle singole Amministrazioni, (vedi qui il sistema di valutazione della dirigenza federale)) con l’apporto dei Performance Review Boards – vedi qui – dei quali i nostri OIV costituiscono una chiara “copia”. Ma la copia é costruita male! Viene confusa la valutazione delle Amministrazioni pubbliche in quanto tali (precipuo interesse dei cittadini amministrati) con la valutazione dei dirigenti (il nesso fra i due tipi di valutazione evidentemente esiste, ma si opera su binari paralleli e autonomi fra loro, fermo il collegamento forte fra i due sistemi).
- dimostrare a questo punto che la misurazione dei risultati delle singole Amministrazioni pubbliche é sostanzialmente vanificata diventa facile ove si ponga mente al fatto che é previsto che i componenti degli Organismi Indipendenti di Valutazione sono designati e retribuiti dalle stesse Amministrazioni che devono essere valutate: in questo modo si verifica l’inaccettabile circostanza secondo cui il soggetto controllato sceglie e paga il soggetto controllore. Un vero corto circuito logico e giuridico. Ci troviamo dinanzi al classico “dettaglio” -notoriamente opera diabolica – che vanifica l’operatività di un intero sistema.
Ma le “debolezze” dell’impianto normativo non si arrestano qui. Come spesso accade, dopo la descrizione minuta dei processi necessari per sviluppare un determinata attività, si devia dalla logica al momento della definizione dei “ruoli” dei soggetti chiamati ad operare. Nel nostro caso, sempre a valere sulla valutazione e misurazione delle performance delle Amministrazioni pubbliche, si assegna al naturale gestore di questa partita – il Dipartimento della Funzione pubblica – il ruolo e le “funzioni di promozione e coordinamento“….chi conosca solo un minimo di “amministrazione pratica” comprende istantaneamente che non se ne farà niente, perché le funzioni di promozione e coordinamento sono puro ornamento se non vengono accompagnati da idonei poteri di controllo e di correzione da esercitare nei confronti delle Amministrazioni che eventualmente non si conformino a quanto previsto dalla legge.
Affinché l’ultima produzione normativa in materia di valutazione non rimanga -anch’essa – pura accademia e materiale utile per dotte conferenze o scritti specialistici, é necessario un maggiore coraggio del legislatore nello stabilire con ordine e chiarezza ruoli, funzioni e poteri di ciascun soggetto in campo. Sarebbe un vero peccato non cogliere l’ennesima occasione per introdurre veri e seri sistemi di valutazione nella rete delle pubbliche amministrazioni italiane ora che i “fondamenti” di principio dettati dal DPR 105 del 2016 e il decreto legislativo n. 91 dello stesso anno (vedi sopra) sono quelli giusti e necessari: avvicinare, fino a far coincidere, la materia di valutazione e misurazione delle performance delle amministrazioni pubbliche ai processi di programmazione economico-finanziaria che si traducono nella predisposizione dei bilanci per missioni e programmi.
La partita della valutazione delle performance delle amministrazioni in quanto tali, dei dirigenti e dei dipendenti marcherà entro la fine di questo mese di febbraio un’altra fondamentale tappa, in occasione dell’emanazione del decreto legislativo delegato dall’articolo 17 della Legge n. 124 dell’agosto 2015 (vedi qui il testo dell’art 17 Legge 124/2015). Con la lettera r) di tale articolo, il Governo é stato delegato a legiferare, nell’ambito del riordino complessivo del regime di pubblico impiego, in ordine alla “semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e della premialità; potenziamento dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e qualità dei servizi e delle attività delle amministrazioni pubbliche e degli impatti da queste prodotti…maggiore integrazione con il ciclo di bilancio“. I principi generali della delega sono chiari e condivisibili, tuttavia la prassi di non coinvolgere gruppi d’interesse e associazioni nella discussione preventiva sulle normative in corso di elaborazione (mai sentito parlare di “better regulation“?) impedisce oggi di prevedere come il Governo é orientato a declinare nel concreto tali principi.
Questo è – sarebbe – un passaggio epocale per introdurre la valutazione delle performance delle amministrazioni, dei dipendenti pubblici e dei dirigenti nel nostro Ordinamento: soprattutto per questi ultimi l’effettivo ed efficace funzionamento dei sistemi di valutazione costituirà lo strumento fondamentale per la loro legittimazione agli occhi dell’opinione pubblica come custodi stabili dell’imparzialità e del buon andamento delle pubbliche amministrazioni.
Si riuscirà nell’impresa oppure vincerà ancora una volta il diavolo con i suoi dettagli?
Giuseppe Beato