L’insegnamento sulla burocrazia moderna del grande sociologo tedesco Max Weber (1864 -1920) è stato tempo fa illustrato su questo sito (vedi). Quella raffigurazione riguardava soprattutto il peso e l’importanza della burocrazia nello stato contemporaneo, nonché il ruolo ineludibile del controllo esterno da parte delle commissioni parlamentari (il modello di Max Weber – non si dimentichi – era lo Stato inglese, con riferimento specifico alla gestione del tempo del primo ministro William Gladstone).
Qui riprendiamo la sua celeberrima conferenza dell’anno 1919 – La politica come professione (nel testo Mondadori del 2018 “il lavoro intellettuale come professione) – in cui risultano intrecciate le descrizioni svolte sul profilo e sull’etica dei “politici di professione” e su quello dei “funzionari pubblici”, ambedue figure decisive per il buon funzionamento di uno Stato moderno. Evidenziamo le pagine che egli dedicò alla natura dello status e delle funzioni che necessariamente deve avere il funzionario pubblico e che lo distinguono da quelle del “politico di professione”, come indispensabile integrazione del ruolo svolto da questi ultimi.
Sarebbe sufficiente che il ceto politico e intellettuale nostrano si attenesse alle riflessioni che qui riportiamo per dare una base solida a buone regole di funzionamento.
La composizione della burocrazia moderna (p.67): “un corpo di lavoratori intellettuali altamente qualificati, dotati di una preparazione specialistica maturata nel corso di lunghi anni di studio e provvisti di onore di ceto particolarmente sviluppato nell’interesse della propria integrità. Senza di esso saremmo fatalmente esposti al pericolo di una terribile corruzione e di un filisteismo generalizzato e ne risulterebbe minacciato anche il funzionamento puramente tecnico dell’apparato statale la cui importanza per l’economia – in particolare con l’intensificarsi dei processi di socializzazione – è costantemente aumentata e aumenterà ancora. L’amministrazione dilettantesca a opera di politici rapaci, che negli Stati Uniti portava, dopo ogni elezione presidenziale, al ricambio di centinaia di migliaia di funzionari, fino al portalettere, e che non conosceva la figura del funzionario di professione a vita, è stata ormai da tempo messo in crisi dalla Civil Service Reform“.
Funzionari specializzati e funzionari politici (p. 72): “la trasformazione della politica in un’impresa che richiedeva un addestramento alla lotta per il potere e ai suoi metodi, quali erano stati sviluppati dai partiti moderni, determinò a sua volta la separazione dei funzionari pubblici due categorie, certo non nettamente distinte, ma comunque chiaramente identificabili: i funzionari specializzati da un lato, i funzionari politici dall’altro. I funzionari politici nel senso proprio del termine sono di regola esteriormente riconoscibili per il fatto che possono essere in ogni momento trasferiti licenziati a piacere oppure anche messi a disposizione come i prefetti francesi… nel più netto contrasto con l’indipendenza dei funzionari che svolgono mansioni giudiziarie. In Inghilterra appartengono a questo tipo quei funzionari che, per convenzione fermamente stabilita, si rimettono dalle proprie cariche aumentare della maggioranza parlamentare e quindi del gabinetto“.
Ambiti di competenza della politica e dei funzionari (p.73) “Le cose funzionano in un modo del tutto simile in un’impresa economica privata: il sovrano in senso proprio – vale a dire l’assemblea degli azionisti – rispetto alla conduzione dell’impresa è altrettanto privo di influenza quanto un “popolo” governato da funzionari specializzati. E le personalità decisive per la politica dell’impresa, “il consiglio d’amministrazione” dominato dalle banche, danno soltanto le direttive economiche e selezionano le personalità preposte all’amministrazione, senza tuttavia essere in sé stesso in grado di dirigere tecnicamente l’impresa“.
Ruolo specifico – “disciplina e onore” – del funzionario pubblico (p.78) “Il vero funzionario, per l’essenza stessa della sua specifica professione, non deve fare politica, bensì “amministrare“, tenendosi soprattutto al di sopra delle parti; ciò vale anche per i cosiddetti funzionari “politici” dell’amministrazione, quantomeno ufficialmente, fino a che non è in gioco la ragion di Stato, vale a dire gli interessi vitali dell’ordine dominante. Egli deve svolgere le proprie funzioni sine ira et studio,“senza ira né pregiudizi”. Deve dunque evitare di fare ciò che il politico, il capo come il suo seguito, si trova sempre e necessariamente a dover fare: lottare. E infatti lo spirito di parte, la lotta, la passione- ira et studium – sono l’elemento dell’uomo politico“.
La stabilità dei funzionari pubblici U.S.A. (p.101) “L’America non può più essere governata soltanto da dilettanti. Se ancora 15 anni or sono si fosse domandato ai lavoratori americani perché accettavano di essere governati da uomini politici che essi stessi dichiaravano di disprezzare, si sarebbe ottenuta una risposta di questo tenore: “Preferiamo avere per funzionari persone sulle quali sputare piuttosto che, come da voi, una casta di funzionari che sputa su di noi”. Questo era l’antico punto di vista della democrazia americana. Oggi la situazione non è più tollerata. L’amministrazione a opera dei dilettanti non è più sufficiente, e la Civil Service Reform crea in numero sempre più ampio impieghi vitalizi e con diritto a pensione e fa in modo che ottengano le cariche funzionari con diploma universitario, incorruttibili e capaci come i nostri. Già adesso, circa 100.000 cariche sono state sottratte al Bottino delle tornate elettporali. Tutto ciò farà lentamente retrocedere lo spoils system“. (Da questo argomentare risulta evidente che Weber teneva presente le amministrazioni tedesca, francese e inglese come modello già funzionante di burocrazia pubblica, cui gli Stati Uniti stavano lentamente uniformandosi).
Specializzazione professionale garantita da selezione dei migliori, stabilità delle funzioni, imparzialità degli atti, spoils system limitato alle sole cariche di vertice dei “funzionari politici”: sono principi fatti propri dalla nostra Carta costituzionale e mai correttamente declinati dalla legislazione nazionale, se non nell’esposizione di enunciazioni di massima non supportate da idonei strumenti attuativi.
Soprattutto, tuttavia, sul ruolo da svolgere da parte della politica l’Italia è lontana da quanto, non solo teorizzato da Weber, ma applicato e ordinariamente vigente nelle altre democrazie avanzate: il controllo parlamentare dell’operato delle pubbliche amministrazioni (“Parlamento e Governo” – edizioni Laterza dell’anno 2002, p. 62): “Soltanto una scuola di lavoro intensivo sulla realtà dell’amministrazione, che l’uomo politico deve sperimentare nelle commissioni di un parlamento potente e fondato sul lavoro e nella quale egli deve dimostrare le sue capacità, rende una tale assemblea un luogo di selezione non di meri demagoghi, ma di politici che lavorano oggettivamente, di cui il Parlamento inglese costituisce un esempio fino ad oggi ineguagliato. Soltanto questa forma di collaborazione fra funzionari specializzati e politici di professione garantisce il controllo continuo dell’amministrazione e, attraverso esso, l’educazione e l’istruzione politica di governanti e governati. La pubblicità dell’amministrazione, ottenuta forzatamente attraverso un effettivo controllo del parlamento, e’ ciò che si deve richiedere come condizione preliminare di ogni fecondo lavoro parlamentare“.
Ben lungi dal rimanere volenterose teorie, i principi esposti dal Weber trovano da decenni scrupolosa attuazione nel funzionamento del Governement Accountability Office in U.S.A. (vedi qui), nel National Audit Office nel Regno Unito (vedi qui) e nel Bilancio per Missioni e Programmi in Francia (vedi qui). Anche in Italia esiste un qualcosa chiamato “bilancio per missioni e programmi”, modalità di esposizione dei bilanci pubblici, ufficialmente introdotta con tanto di legge nell’anno 2009. Peccato che non risponda nei fatti proprio allo scopo fondamentale per cui era stato legiferato: quello di orientare la predisposizione, l’attuazione e il controllo parlamentare dei bilanci in senso programmatorio, gestionale e di monitoraggio dei risultati conseguiti dalle pubbliche amministrazioni. Al di fuori di isolate interrogazioni e interpellanze, la funzione di controllo sulla burocrazia – tipica in altri Paesi a noi culturalmente vicini – è totalmente disattesa dalla classe politica italiana (vedi qui ).
Giuseppe Beato